Inmigración: ¿La Constitución más humana?

Artículo publicado el 25 de Abril de 2005
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Artículo publicado el 25 de Abril de 2005

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El derecho de asilo, el control de las fronteras exteriores y los visados son desde hace ya años de competencia comunitaria. ¿Permitirá la Constitución reforzar la libre circulación de personas?

Marzo de 2005, Lampedusa, una isla al sur de Sicilia. Ciento ochenta inmigrantes clandestinos llegados a la costa son expulsados a Libia sin reparos por las autoridades italianas. Esta acción se lleva a cabo en virtud de un acuerdo firmado por los dos países en septiembre de 2004, pero las ONG denuncian las condiciones de la expulsión. La Constitución europea, en caso de ser adoptada, ¿autorizaría este trato? El texto se basa todavía en la distinción poco evidente entre refugiados "de verdad" que huyen de persecuciones religiosas, políticas o raciales, y "falsos" solicitantes de asilo que desean entrar en la Unión Europea para mejorar sus condiciones de vida. El objetivo del Tratado Constitucional es equilibrar las exigencias de seguridad de los Estados miembro respetando al mismo tiempo los valores europeos en términos de derechos humanos. ¿Se logra esto en las cuestiones del asilo y la inmigración?

Una sucesión de Tratados antes de la Constitución

La Constitución no es el primer texto que refleja esta doble ambición. En 1990, los Estados firmantes del Convenio de Schengen se reunieron con el objetivo de crear un espacio europeo sin fronteras interiores. Inicialmente firmado por un puñado de países, el Convenio agrupa ahora a quince Estados: trece miembros de la Unión Europea (la Europa de los Quince, exceptuando a Gran Bretaña e Irlanda), Noruega e Islandia. Con su entrada en vigor en 1995, permitió adoptar normas comunes en materia de visados, derecho de asilo y control de las fronteras exteriores. Su objetivo: la libre circulación de personas. En ese momento, los temas de asilo e inmigración eran aún materia de cooperación intergubernamental. Todos los Estados desean, a pesar de todo, conservar sus prerrogativas nacionales en espinosos asuntos como los del asilo y la inmigración. Sin embargo, el Tratado de Ámsterdam, en 1997, marca un punto de inflexión. Bajo la presión de las ONG, la inmigración y el derecho de asilo pasan a integrarse en el marco competencial comunitario. El Tratado proclama que los derechos fundamentales, definidos por la Convención Europea de Derechos Humanos y los Convenios de Ginebra, forman parte del Derecho comunitario.

La idea de deslocalizar el tratamiento de las peticiones de asilo fuera de la Unión Europea toma forma en el Consejo de Tempere, en 1999. Las directivas europeas adoptadas justo después resultaron criticadas. Son más el fruto de un pequeño denominador común que un verdadero esfuerzo de armonización. Es cierto que, mientras tanto, los atentados del 11 de septiembre de 2001 han propiciado que la política europea de asilo e inmigración se deslice hacia la lucha contra el terrorismo y el flujo de inmigrantes ilegales. ¿Qué es lo que permitió este cambio, dentro del funcionamiento de las instituciones europeas? En esencia, la forma de toma de decisiones en el Consejo Europeo por unanimidad. Esto da a cada Estado la facultad de oponer su veto, lo que hace que se elaboren directivas de mínimos. Es en este aspecto, entre otros, en el que la Constitución podría cambiar las cosas.

¿Por fin derechos para los solicitantes de asilo?

Por medio del texto constitucional, la Unión Europea pretende desarrollar "una política común en materia de asilo" y, por tanto, limitar las cooperaciones que llevan a cabo sólo unos pocos países. Para lograrlo, la protección en las fronteras, la lucha contra la inmigración ilegal y la protección social de los trabajadores inmigrantes se beneficiarían de la extensión del voto por mayoría cualificada, lo que debería reducir los bloqueos por veto. Los acuerdos con terceros países también se mencionan en una disposición que prevé que podrán ayudar a "gestionar los flujos de personas solicitantes de asilo o de una protección subsidiaria o temporal", disposición criticada por las ONG. Pero el avance más espectacular del Tratado Constitucional es el que integra la Carta de Derechos Fundamentales en su segunda parte. En particular, menciona el derecho a pedir asilo y el derecho a que no se produzcan expulsiones colectivas (artículos II-78 y II-79), derechos no respetados en Lampedusa. Si se adopta la Constitución, esta Carta adquiriría el valor jurídico del que carecía hasta ahora. En caso de que no fuera respetada, sería en teoría posible llevar el asunto ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE). Pero los "derechos reconocidos por la Carta [de Derechos fundamentales] que son objeto de disposiciones en otras partes de la Constitución se ejercen con las condiciones y límites [allí] definidos" (artículo III-112). Lo que significa que esta Carta se aplica dentro de los límites definidos por las disposiciones de la tercera parte de la Constitución Europea, consagrada a una "gestión eficaz de los flujos migratorios (…), así como a una prevención y lucha reforzada contra la inmigración ilegal y la trata de seres humanos" (artículo III-267). El avance en lo que concierne a los derechos de los demandantes de asilo, incluso circunscrito por la política migratoria de la Unión Europea, merece atención. Es la interpretación del texto constitucional la que determinará la situación de los solicitantes de asilo. Es difícil, por tanto, saber si las expulsiones de Lampedusa se reproducirán con la Constitución aprobada.