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Artículo publicado el 15 de Julio de 2003
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Artículo publicado el 15 de Julio de 2003

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Los ministros de interior de los 15 han puesto a punto el texto final de la Directiva relativa al estatuto de los nacionales de terceros países que son residentes de larga duración. Un pequeño paso hacia un marco común en materia de asilo y de inmigración.

La integración a nivel supranacional de cuestiones de política interior no existe en ninguna otra parte. Nunca un conjunto de Estados ha expresado esta ambición, la voluntad de ceder el control del acceso a su territorio y la legislación en materia de extranjería a una autoridad supranacional.

Confianza o Sospecha

La confianza es una virtud moral olvidada en este ámbito donde en general la sospecha prevalece. La mayoría de las legislaciones de extranjería se construyen en torno a la sospecha: sospecha de abuso de nuestros sistemas de protección social, sospecha de abuso de nuestro mercado laboral, de nuestras escuelas, de nuestro derecho de asilo... de nuestros asuntos. Cuando los 15 negocian los textos sobre asilo e inmigración a nivel comunitario, la sospecha no solo recae sobre los extranjeros, los Estados sospechan de ellos mismos. Sospechan, unos y otros, de ser demasiado tolerantes con los extranjeros y convertirse en una puerta de entrada tanto para los inmigrantes legales como para los ilegales. El fin de los controles fronterizos en el interior de Europa alimenta los fantasmas sobre las legislaciones de los otros Estados, para algunos demasiado laxas, para otros demasiado restrictivas.

Hace un año el Consejo Europeo de Sevilla confiaba a la Unión Europea la tarea de aprobar, antes de junio de 2003, tres Directivas referentes a las normas relativas al estatuto de refugiado, a las disposiciones sobre la reagrupación familiar y al estatuto de los residentes de larga duración. La buena noticia es que las dos últimas (reagrupación familiar y residentes de larga duración) han sido objeto de acuerdo político entre los ministros de interior de los 15 durante la Presidencia Griega (el primer texto en febrero y el segundo en junio). Estas Directivas deberían ser adoptadas, en su versión final, en los próximos meses, una vez suprimidas las reservas parlamentarias.

Derechos vinculados a la residencia más que a la nacionalidad

La Directiva referente a los residentes de larga duración es particularmente interesante. A dado mucho de que hablar a los delegados de los 15, encargados de negociar el texto en el Consejo. Los mecanismos de la Directiva, tal y como están previstos por la Comisión, responden a la preocupación de garantizar a los nacionales de terceros países, que se encuentren legalmente en Europa después de cinco años, la libertad de circulación dentro del territorio de la Unión. Los extranjeros, la 16a nación de la Unión, no tienen en la actualidad la libertad de establecerse en otro país que no sea el Estado Miembro de origen, aquel en el que estos residentes entraron y en el que gozan de estatuto de legales. Hasta ahora, solo se les concedía derecho de libre circulación para estancias inferiores a 3 meses sin darles acceso al sistema general de visados. En adelante también se les concederá la libertad de instalarse en otro Estado Miembro sin tener que pasar por los procesos nacionales de primera entrada, beneficiándose de un trato de igualdad, como lo hacen actualmente 5,5 millones ciudadanos europeos que residen en Estados Miembros de los que no son nacionales.

Un doctor marroquí inmigrado a Bélgica y que cumpla los requisitos para ejercer en ese país podrá, al cabo de 5 años y siempre que cumpla las condiciones previstas por la Directiva, obtener el estatus de residente de larga duración de la Unión y venir a instalarse en Francia, donde se le reconocerán los diplomas y se le dará trato de igualdad respecto a los residentes franceses y comunitarios.

Así se consagra el reconocimiento mutuo de los Estados Miembros de la capacidad de cada uno para acoger e integrar a los extranjeros residentes en su territorio. Es el reconocimiento por parte de la Unión Europea del esfuerzo que realizan los extranjeros legalmente instalados, reconociendo el hecho de que se han criado, han estudiado, trabajado, cotizado en un país europeo. Supone también el nacimiento de la ciudadano-residencia frente a la ciudadano-nacionalidad. Es a partir de su residencia en Europa de donde los extranjeros alcanzarán su derecho a la libre circulación y no por ser nacionales de un país de la Unión. ¿Pero la ciudadanía-residencia puede compararse con la ciudadanía-nacionalidad?

¿Hasta donde se les pueden conceder derechos?

La idea de que al final los residentes legales de larga duración lleguen a tener los mismos derechos que los ciudadanos europeos, derechos adquiridos sobre la base de la igualdad de trato (derecho a beneficiarse en otro país de la seguridad social, becas de estudios, de la no-discriminación por razón de nacionalidad) ha preocupado seriamente a los Estados Miembros, sobre todo a Alemania. "El estatuto jurídico de los residentes de un país tercero debería acercarse a aquel de los nacionales de los países miembros" rezan las conclusiones del Consejo Europeo en Tampere que colocó en 1999 los primeros escalones de una Unión de libertad, seguridad y justicia. "Acercar" ¿Pero hasta dónde? Los países que defendían la igualdad total de derechos, entre ellos Francia y Suecia, se han encontrado durante dos año en situación de confrontación total ante Alemania y Austria, que deseaban establecer una jerarquía entre los ciudadanos de la Unión y los extranjeros legales. El texto sobre el que los ministros se pusieron de acuerdo es pues el resultado de un compromiso que sitúa a los residentes de larga duración a medio camino, por lo que a derechos se refiere, entre los nacionales de la UE y los nacionales de terceros países que no son residentes de larga duración (primo arrivants).

Así están previstos algunos límites y derogaciones al principio de la igualdad de trato con el fin de permitir a los Estados guardar también un derecho de fiscalización sobre el acceso a su mercado laboral y por lo tanto sobre el acceso a su territorio. Estas restricciones están vinculadas a la imposibilidad de cuantificar o calificar las consecuencias de esta Directiva. ¿Cuántos beneficiarios de este estatuto de residentes de larga duración van a utilizar su derecho a la movilidad? ¿De qué nacionalidad serán los que van a moverse? ¿En qué sectores de actividad van a trabajar? ¿Y hacia qué país van a dirigirse? ¿Irán al Norte, al Sur? ¿Al Este, al Oeste? ¿Hacia Alemania? ¿Hacia Italia? Los países que deben hacer frente hoy a una fuerte presión migratoria temen que a ésta se le añadan los movimientos de estos residentes de larga duración.

Hacia un marco común

Las dos Directivas que han sido objeto de acuerdo, reagrupación familiar y residentes de larga duración, se refieren a la inmigración legal. Aunque comportan en principio numerosas derogaciones y en su versión actual no son realmente "revolucionarias" (en comparación a las que existen ya en los Estados Miembros en materia de derechos reconocidos a los extranjeros), el alcance de estos acuerdos es considerable. Consagran el reconocimiento de la competencia comunitaria en materia de derechos de extranjería. Por lo que se refiere a los textos sobre asilo e inmigración, las normas "mínimas" son el precio que hay que pagar para establecer un marco común que evolucionará y se enriquecerá a medida de la integración de los derechos de los extranjeros dentro de la legislación comunitaria. Esta integración pasará necesariamente por la jurisprudencia de la Corte de Justicia de las Comunidades Europeas (CJCE).

Estos avances muestran sin embargo la determinación de la que hizo alarde la presidencia griega, que expresó en su programa su voluntad de poner el acento sobre la inmigración legal. Después de haberse realizado por parte de los expertos un considerable trabajo para aproximar las diferentes concepciones de inmigración, sobre todo las de Francia y Alemania, hacia falta coraje político, del que los ministros han dado prueba, para dar un paso - aunque pequeño - en la dirección del reconocimiento a los extranjeros de la libertad de establecimiento en el territorio de la Unión. Este acuerdo representa una buena dosis de concesiones mutuas entre los Estados. Concesiones que en este campo merecen ser consideradas como prueba de confianza mutua, en absoluto desdeñables, sobre cuestiones para las que la afirmación de la soberanía sigue vigente.