La ley de los pioneros

Artículo publicado el 2 de Enero de 2004
Publicado por la comunidad
Artículo publicado el 2 de Enero de 2004

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La cooperación reforzada está catalogada jurídicamente en los tratados de Amsterdam y de Niza. Pero, ¿es suficiente para dejar manos libres al eje franco-alemán?

La cumbre de Bruselas fue como un callejón sin salida. No obstante, al menos habrá relanzado el debate sobre la creación de un núcleo duro en una Europa cuya mecánica de consenso puede agarrotarse a causa de la ampliación a diez nuevos miembros. Históricamente, desde hace mucho tiempo la Europa de dos velocidades es un hecho comunitario, ilustrado fundamentalmente por brillantes logros (la unión económica y monetaria, Schengen y el protocolo social) y por un instrumento jurídico, la cooperación reforzada, introducida por el Tratado de Amsterdam y tamizada, incluso antes de ser utilizada, en el tratado de Niza. Esta cooperación puede constituir, desde el punto de vista jurídico, el famoso milagro que permitirá reforzar la capacidad de decisión de la Unión y avanzar en la integración.

Flexibilidad limitada

La cooperación reforzada es potencialmente explotable para reforzar la capacidad de decisión del Consejo. Concretamente, en caso de bloqueo en un tema que requiera la unanimidad, y es ahí donde la ampliación a 25 es más problemática; los Estados que deseen avanzar sin reparar en los obstáculos podrán pedir una autorización para implicarse en una cooperación reforzada en el Consejo que podrá pronunciarse con mayoría cualificada, además de que este mecanismo permite superar el obstáculo de la unanimidad, constituye también una premisa evidente para que los Estados reticentes calmen sus posturas, bajo pena de verse excluidos de una negociación. A este respecto, parece legítimo analizar las recientes declaraciones como tantas otras señales destinadas a reforzar la credibilidad de este futuro riesgo.

El alcance real de esta premisa está de todas maneras limitado por el hecho de que un Estado miembro puede decidir el participar ab initio en la cooperación reforzada (por el momento no se ha previsto ningún criterio de capacidad) y ejecutar seguidamente en su seno su poder de molestia, por ejemplo cuando se requiera la unanimidad. Así pues, la cooperación deberá respetar el marco institucional único de la Unión, las bases jurídicas sobre las cuales las instituciones deben basarse para adoptar una medida. Por lo tanto, los procedimientos y las modalidades de votación son las mismas en el seno de una cooperación reforzada que en la Unión. De esa manera es imposible, dentro de una cooperación, votar por mayoría ahí donde el tratado exige normalmente la unanimidad. Este principio de mimetismo constituye por otra parte una seria limitación para la flexibilidad de la cooperación. Por el contrario, el proyecto de Constitución emanado de la Convención flexibiliza el régimen de cooperación permitiendo precisamente a los Estados que participen de éste el modificar las modalidades de votación.

Tratándose de su campo de aplicación, el tratado prevé, entre otros, que la cooperación debe mantenerse en los límites de las competencias no exclusivas, es decir, compartidas entre los Estados miembro y la Unión o la Comunidad. Tal formulación parece restrictiva, principalmente a la vista de la alternativa que hubiese constituido una referencia para los objetivos y no para las competencias de la Unión. Por lo tanto no es posible poner en marcha la cooperación en los campos en los que la Comisión no dispone hoy por hoy de competencias jurídicas, incluso si esa cooperación pudiese cumplir los objetivos de la Unión.

La Constitución va más lejos

Si esta cooperación no está sujeta a restricciones particulares en el primer y tercer pilar (comunitario, para uno e intergubernamental relativo a la justicia y a los asuntos internos para el otro), la cooperación reforzada se mantiene por el contrario estrictamente limitada a la puesta en marcha de acciones o de posiciones comunes en el marco del segundo pilar (intergubernamental, relativo a la política exterior y de seguridad común -PESC); y por añadidura, ésta no puede tratar sobre cuestiones que tengan implicaciones militares o en el campo de la defensa. La cooperación en el segundo pilar muestra así más un talante autoritario que de integración, lo que debe ser lamentado en la medida en que el segundo pilar necesita sin duda una profundización. Por otra parte, parece que los miembros de la Convención comparten estas preocupaciones porque el proyecto de Constitución deja de lado estas restricciones en el artículo III-325.

¿Vanguardia?

Finalmente, cabe destacar que el tratado de Niza quiso facilitar la constitución de grupos pioneros dejando en ocho el umbral mínimo de Estados necesarios para crear una cooperación allí donde el tratado de Amsterdam exigía la mayoría. Según la lógica que se considere, esta modificación es insuficiente o lamentable: insuficiente si se considera que la cooperación constituye una herramienta de integración subsistémica que no tiene obligatoriamente vocación de ser extendida a todos los Estados y cuyo número de participantes óptimo podría muy bien ser inferior a ocho; lamentable si se observa desde una lógica de vanguardia, donde se quiere que la cooperación tenga un efecto de entrenamiento. Así pues, la condición de mayoría parece preferible y más aún si aleja el riesgo de la cooperación concurrente, con efectos altamente centrífugos.

Es obligatorio señalar que la cooperación reforzada da una respuesta imperfecta a las preocupaciones reavivadas por la convención de Bruselas. Si constituye una fuente de flexibilidad bienvenida en una Europa ampliada, sus efectos, por falta de práctica, están aún por descubrir. A corto plazo, su principal baza podría ser la de ayudar a superar los bloqueos en el Consejo donde ciertos Estados parecen más apegados a su capacidad de bloqueo que a la puesta en marcha de un sistema de toma de decisiones eficaz.