La reforma de toma de decisiones comunitaria : la simplificación imposible ?

Artículo publicado el 7 de Abril de 2003
Publicado por la comunidad
Artículo publicado el 7 de Abril de 2003

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Algunas claves para comprender mejor los procesos de toma de decisiones en la Unión Europea, así como su eventual reforma.

Visto desde fuera, el proceso de toma de decisiones comunitario parece con frecuencia complejo y hasta incomprensible. La simplificación de los procedimientos es uno de los debates centrales y más sensibles de la Convención. Se trata de la posición respectiva de cada institución respecto a las demás. Además, en vista del contexto de ampliación de la Unión y de extensión del campo de las competencias de la comunidad, simplificar el proceso de toma de decisiones aparece como algo esencial para la eficacia de la acción de la Unión. Pero esta simplificación encuentra en su camino obstáculos como las luchas de poder o la reticencia de los Estados cuando se trata de pasar de una Europa económica a una Europa política.

Desde el Tratado de Niza, hay que distinguir entre al menos 15 procedimientos diferentes en la Comunidad Europea, que combinan mayoría simple, mayoría cualificada y unanimidad en el Consejo, y consulta, expresión de opinión conforme o codecisión con el Parlamento Europeo. Estos matices son la consecuencia directa de la difícil democratización del proceso de toma de decisiones y de las reticencias de los Estados. De facto, el procedimiento de codecisión Parlamento/Consejo, con mayoría cualificada en éste, tiende a convertirse en la norma general, lo que permite una uniformización progresiva de los procedimientos. Pero aún no se puede afirmar que la Convención vaya a consagrar este procedimiento en la Constitución como procedimiento principal.

De hecho, el propio procedimiento de codecisión es bastante complejo: el Parlamento expresa al Consejo una primera opinión sobre el texto presentado por la Comisión y el Consejo se expresa a través de la mayoría cualificada. Acto seguido, el texto vuelve al Parlamento Europeo para presentación de las enmiendas, y vuelta al Consejo: si éste no está de acuerdo con las enmiendas, se crea un comité de conciliación. El Tratado de Amsterdam ha simplificado este procedimiento, al suprimir la tercera lectura en el Parlamento y al permitir que Parlamento, Consejo y Comisión se pongan de acuerdo incluso después de la primera lectura, a través de contactos informales. Si bien el proceso de toma de decisiones es m’as eficaz gracias a este proceso, sigue siendo muy complejo. Pero no hay que olvidar que esta complejidad es consecuencia de la extensión de las competencias del Parlamento, órgano que representa la legitimidad democrática de la Comunidad.

La seductora simplicidad del sistema federal

El procedimiento es de igual complejidad en cuanto a los actos de ejecución. Estos actos son propuestos por la Comisión para aplicar los textos de base, sometidos al examen de los comités de expertos nombrados por los Estados miembros, que pueden, si no están de acuerdo con la Comisión, pedir al Consejo que decida en última instancia. La comitología, es decir el conjunto de principios que regulan el funcionamiento de estos comités de expertos, si bien permite el control de los actos de ejecución que adopta la Comsisión por parte del Consejo, es de un proceso de extrema complejidad: hay tres procedimientos distintos en función de la naturaleza del texto y el Parlamento no ejerce ningún control, lo que ha provocado numerosas críticas. Sin embargo, un control del Parlamento haría que el procedimiento fuera aún más pesado, aunque también más democrático. Por otra parte, la carga creciente de la Comisión en cuanto a la ejecución de los actos comunitarios la empujará quizás a revisar la organización de su propio trabajo, desplazando hacia el exterior el control de los actos de ejecución a agencias exteriores. El proyecto de Constitución Penélope, presentado extraoficialmente por la Comisión como contribución al debate de la Convención, retoma esta idea.

Por tanto, la simplificación del proceso de toma de decisiones comunitario plantea las cuestiones esenciales de la legitimidad de cada institución, lo que explica los bloqueos actuales, que son el resultado de la original combinación entre legitimidades democrática, nacional y burocrática de las instituciones comunitarias. Lo que hay que debatir es la especificadad de esta legitimidad comunitaria: el proceso de toma de decisiones sería más eficaz y más simple si se pasara a un sistema federal.