Schengen: El rompecabezas legal de Europa

Artículo publicado el 12 de Febrero de 2016
Artículo publicado el 12 de Febrero de 2016

¿A qué nos referimos cuando hablamos de "Schengen"? Pese a su enrevesada historia, este acuerdo europeo ha contado siempre con una constante: La tendencia a ocultar ciertas diferencias políticas fundamentales por medio de instrumentos legales, a menudo insuficientes.

En diciembre de 2015, la Comisión Europea adoptó una serie de nuevas reformas con el fin de "gestionar las fronteras exteriores de Europa y garantizar la seguridad de las fronteras interiores de libre circulación conocidas como espacio Schengen". Esta propuesta nos hace volver la vista atrás para analizar la aparición del sistema de Schengen desde una perspectiva legal.

La idea que dio lugar al Acuerdo de Schengen fue tan atrevida como lógica en el marco del proceso de integración europea. Podemos afirmar que fue atrevida (o delicada políticamente), pues la supresión de las fronteras entre los Estados miembros chocaba con uno de los elementos principales de la soberanía nacional. Por otra parte, fue lógica, ya que el siguiente paso también lo era: "Garantizar el cumplimiento de las libertades fundamentales" recogidas en los tratados de las Comunidades Europeas (CE) y codificadas en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). No obstante, la libre circulación de bienes y personas y todos los procedimientos asociados a ella eran aún muy limitados en las fronteras.

Desde un punto de vista legal, la forma en que se trató este asunto es un claro ejemplo de cómo se puede resolver un tema tan delicado en el marco de la UE. Es decir, se trató el tema de puertas para adentro y, una vez solucionado, se abrieron de par en par.

Cuando se firmaron los acuerdos de Schengen en 1985 y 1990Reino Unido e Irlanda se mostraron contrarios a su aprobación a nivel europeo, lo que habría sido vinculante para todos los Estados miembros. En el sistema de derecho de la UE (que antes de 1993 era conocido como derecho de las Comunidades Europeas), enmendar los tratados fundacionales o aprobar un reglamento resultaba tremendamente complicado y suponía un coste político muy elevado. En muchas áreas de cierto calado, los tratados exigen que haya unanimidad entre los Estados miembros y ello conlleva largos procesos de decisión.

Por ello, la solución más rápida para acabar con este rompecabezas era tratar este acuerdo como un tratado sujeto al derecho internacional público. De esta forma, varios países (en este caso Estados miembros de las Comunidades Europeas) se reunieron y decidieron ponerse de acuerdo sobre una serie de reglas que se incluirían en un tratado que, de alguna forma, burlaba las leyes europeas sin formar parte de ellas. En la historia reciente de Europa, contamos con el caso del Pacto Presupuestario Europeo, que también ha sido adoptado al margen de las leyes europeas.

Además de facilitar la adopción de un posible acuerdo, esta práctica ofrece una serie de ventajas adicionales. Por ejemplo, en el marco del derecho internacional público, resulta más fácil garantizar excepciones a los países signatarios. Del mismo modo, modificar o enmendar tratados resulta mucho más fácil.

Sin embargo, también se perfilan una serie de desventajas: La idea que dio origen a la creación del sistema jurídico europeo fue (desde sus inicios en los años 50) la de favorecer la integración mediante la unificación o la integración legislativa. Si un grupo de Estados miembros decide burlar el derecho de la UE cada vez que no se alcanza un acuerdo político, lo que obtenemos no es otra cosa que un debilitamiento del derecho de la Unión, de su legitimidad, coherencia y aceptación, así como de su función integradora original.

Bajo presión: ¿Peligra el espacio Schengen?

Por todo ello, resulta esencial que, tarde o temprano, esos acuerdos paralelos acaben integrándose en el entramado legal de la UE. Gracias al Tratado de Ámsterdam de 1997, que también conllevó varias reformas para reforzar el papel del Parlamento Europeo y modificar sus competencias legislativas, el Acuerdo de Schengen pasó a formar parte oficialmente del derecho de la UE.

Técnicamente, esto fue posible gracias a un protocolo adicional. Aunque Reino Unido e Irlanda abandonaron su rechazo inicial de los años 80, negociaron varias opciones de excepción de una buena parte del Acuerdo de Schengen, entre las que destaca el mantenimiento de sus controles fronterizos.

Por su parte, las instituciones europeas obtuvieron las competencias necesarias para desarrollar el sistema de Schengen y, de esa forma, estos acuerdos pasaron a formar parte del llamado acervo comunitario, es decir, el conjunto de leyes europeas vigentes. En la actualidad, estos acuerdos constituyen una parte clave del "espacio de libertad, seguridad y justicia" (ELSJ), esto es, de las políticas europeas en materia judicial y nacional.

La reconciliación efectiva de las libertades, cada vez mayores, con las medidas de seguridad necesarias era una de las principales promesas de los acuerdos de Schengen. De hecho, las diferentes medidas adoptadas para asegurar las fronteras exteriores del espacio de Schengen están estrechamente ligadas al principal objetivo de estos acuerdos.

La creación en 2004 de Frontex (una agencia sujeta a leyes europeas secundarias) constituye el ejemplo más significativo de todo ello. Sin embargo, Frontex es también un buen ejemplo de lo que ocurre cuando se necesita algo de la UE y esta no cuenta con las competencias necesarias o con la capacidad suficiente para actuar.

La presión cada vez mayor de la actual crisis de los refugiados ha hecho que lluevan nuevas críticas sobre la seguridad de las fronteras exteriores de la UE y la gestión de los visados y las políticas de asilo, que resultan poco efectivas e insuficientes. Los Estados miembros han comenzado de hecho a utilizar cláusulas de excepción para reintroducir los controles fronterizos de manera temporal. La visión del espacio Schengen de una Europa sin fronteras comienza a ser borrosa.

Si ahora la Comisión pretende llevar a cabo "una revisión selectiva del código del espacio sin fronteras de Schengen" (un nuevo término maquillado para referirse a varios reglamentos de la UE que regulan las políticas fronterizas) y pretende además crear una Policía europea de fronteras y costas, podemos percibir claramente las dificultades conceptuales del sistema de Schengen. La idea de la Policía costera hará que surjan ciertas discordancias entre la legislación de la UE y los Estados miembros afectados. La pregunta clave en este caso es si existe en realidad una voluntad política por armonizar la política de fronteras. La posibilidad de ocultar las discrepancias políticas tras los instrumentos legales es, como el propio espacio de Schengen, limitada.

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En las próximas semanas, cafebabel.com publicará una serie de artículos en colaboración con el grupo de expertos de Polis180 e.V. sobre varios aspectos del espacio de Schengen y la visión de una Europa sin fronteras. Este artículo ha sido escrito por Simon Blätgen.